Przedstawiciele administracji rządowej zgodnie twierdzą, że jednym z najważniejszych zadań stojących przed gabinetem premier Beaty Szydło i całym aparatem państwowym jest trwałe zwiększenie przychodów podatkowych. Cel ten można zrealizować na trzy sposoby: zwiększając stawki istniejących podatków, wprowadzając nowe obciążenia fiskalne albo uszczelniając system podatkowy walcząc z nadużyciami i unikaniem opodatkowania.

Na przyjęcie pierwszego z tych rozwiązań trudno będzie uzyskać zgodę polityczną. Z kolei nowe podatki wprowadzone przez rząd na razie nie przynoszą oczekiwanych korzyści – podatek bankowy daje przychody wyraźnie niższe od prognozowanych, zaś podatek handlowy został zablokowany decyzją Komisji Europejskiej. Nawet jednak przy pełnej efektywności nowych danin, będą one mogły zapewnić dodatkowe wpływy do budżetu państwa rzędu kilku miliardów złotych rocznie, co niewątpliwie jest kwotą istotną z perspektywy finansów publicznych, ale jednak niewystarczającą do sfinansowania zwiększających się wydatków budżetowych.

Wydaje się więc, że właściwym rozwiązaniem służącym zwiększeniu wpływów do budżetu jest reforma istniejących podatków i reorganizacja administracji podatkowej polegające na wprowadzeniu mechanizmów uszczelniających cały system podatkowy.

Obszarem szczególnego zainteresowania organów państwa powinien być podatek VAT, w którym do nadużyć dochodzi najczęściej i powodują one największe straty po stronie budżetu państwa. Z raportu PwC dotyczącego tzw. luki VAT (różnicy pomiędzy wpływami z podatku, które powinny zostać teoretycznie osiągnięte oraz kwotą wpływów faktycznie uzyskanych) w 2014 r. wyniosła ok. 41 mld zł. Na podstawie danych szacunkowych przewiduje, że w 2015 r. luka zwiększyła się do wartości ok. 3% PKB (53 mld zł). Uwagę zwraca również dynamika zjawiska – w 2012 r. wartość fikcyjnych faktur (tzw. „pustych faktur”, czyli niepowiązanych z rzeczywistym obrotem) zidentyfikowanych przez organy wzrosła o 260 proc. w stosunku do roku 2011 r. Większość z tych strat wynika z działalności zorganizowanych grup przestępczych, osiągających wielomilionowe zyski na wyłudzaniu nienależnych zwrotów VAT.

Do tej pory podstawową metodą walki z nadużyciami w podatku VAT było wprowadzanie w sektorach szczególnie narażonych na nadużycia (tzw. sektory wrażliwe: rynek złomu, stali, elektroniki) mechanizmu polegającego na zmianie metody poboru podatku VAT (tzw. odwrotne obciążenie). W systemie odwrotnego obciążenia to nabywca, nie sprzedawca, rozlicza podatek VAT od transakcji, w związku z czym nie ma zatem możliwości niezapłacenia przez sprzedawcę podatku. Jest to działanie skuteczne, ale wyłącznie na krótką metę (oszuści przenoszą się do innych sektorów) i korzystne dla finansów państwa tylko jeżeli wartość wyłudzonego podatku jest bardzo wysoka.

Rozwiązania dla sektorów wrażliwych mogą mieć również inną postać, uwzględniającą specyfikę danej branży, czego przykładem jest pakiet paliwowy wprowadzony przez MF w sierpniu tego roku. Nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim rozliczeń z tytułu nabycia zagranicznego paliwa, w związku z czym jednym z zadań pakietu jest uniemożliwienie obchodzenia koncesji Urzędu Regulacji Energetyki na obrót paliwami z zagranicą. Jeżeli pakiet paliwowy przyniesie zamierzone skutki, można się spodziewać, że podobne rozwiązania będą stopniowo obejmować również inne sektory.

Inną metodą walki z wyłudzeniami, którą powinien naszym zdaniem rozważyć MF jest mechanizm podzielonej płatności (split payment) przewidujący podzielenie płatności na dwa strumienie: kwota netto zostaje wydzielona i wypłacona do sprzedawcy, natomiast kwota podatku jest przekazywana bezpośrednio na specjalny rachunek bankowy urzędu skarbowego, tzw. konto VAT. W ten sposób urzędy mają możliwość skutecznej weryfikacji zapłaty podatku już na etapie zrealizowania transakcji. Doświadczenia administracji włoskiej i czeskiej wskazują, że taki mechanizm w praktyce może skutecznie zapobiega nadużyciom.

Ze względu na brak przekonującej metodologii trudniej oszacować lukę w innych podatkach – opracowania dotyczące CIT wskazują jednak, że uszczelnienie tego podatku mogłoby zagwarantować budżetowi państwa co najmniej kilka dodatkowych miliardów złotych. Tutaj również możemy oczekiwać zdecydowanych działań MF – w lipcu tego roku do polskiego prawa po ponad 10 latach przerwy wróciła klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania, która będzie wykorzystywana przez organy do podważania sztucznych struktur budowanych wykorzystywanych w tzw. agresywnej optymalizacji podatkowej. Z zapowiedzi MF wynika również, że organy poświęcą szczególną uwagę transakcjom zawieranym przez podmioty powiązane kapitałowo ukierunkowanym na zmniejszanie dochodu podlegającego opodatkowaniu w Polsce.

Zmianom w prawie będzie towarzyszyło zintensyfikowanie działań kontrolnych. Pierwsze efekty wzmożonej aktywności administracji skarbowej można zaobserwować już teraz – z danych MF wynika, że I połowie 2016 wielkość zaległości podatkowych stwierdzona w decyzjach wymiarowych wyniosła 9,5 mld zł (wzrost o 36 % w porównaniu z zeszłym rokiem). Kontrole wszczynane są niestety dopiero po pewnym czasie od zrealizowania oszukańczej transakcji. Nawet jeżeli różnica między kontrolowanym okresem a wszczęciem kontroli nie przekracza kilku miesięcy, zidentyfikowanie rzeczywistych organizatorów nielegalnego procederu okazuje się często niemożliwe.

Przegranymi w takiej sytuacji mogą być przedsiębiorcy biorący nieświadomy udział w dostawach ukierunkowanych na uzyskanie nienależnych korzyści podatkowych. Konstrukcja podatku VAT sprawia, że w określonych sytuacjach organy to od nich mogą egzekwować kwoty zaległości podatkowych – w ostatnim czasie przekonują się tym podmioty działające na rynku elektroniki.

Współpraca z nieuczciwymi podatnikami generuje również ryzyko odpowiedzialności karnej skarbowej osób odpowiedzialnych w takich spółkach za rozliczenia podatkowe (co do zasady członkowie zarządu). Z wypowiedzi prokuratorów i przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że organy ścigania będą prezentowały coraz bardziej rygorystyczne podejście w sprawach dotyczących przestępstw podatkowych (warto przypomnieć, że zgodnie z propozycjami MS wystawianie pustych faktur na wysokie kwoty będą podlegali karze pozbawienia wolności do 25 lat).

Oczywiście kluczem do sukcesu wszystkich strategii MF jest sprawnie funkcjonująca administracja podatkowa, wyposażona w narzędzia niezbędne do skutecznej analizy rozliczeń podatkowych. Takimi instrumentami są przede wszystkim narzędzia informatyczne – już w tym roku część podatników ma obowiązek przekazywania co miesiąc do MF szczegółowych zestawień danych pochodzących z ksiąg rachunkowych w formie plików elektronicznych. W następnych latach MF planuje wyposażyć organy w dodatkowe narzędzia, w tym m.in. Centralny Rejestr Faktur. Podobne działania w innych krajach (np. w Portugalii) dały duży wzrost efektywności organów podatkowych.

Nawet najlepsze prawo i narzędzia analityczne nie dadzą jednak zamierzonego skutku bez zmian w samej administracji podatkowej. Sztandarowym projektem rządu w tym zakresie jest powołanie w nadchodzącym roku Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), struktury, w ramach której zostaną skupione wszystkie organy podatkowe. Szczegółowe założenia reformy są już znane (w Sejmie działa już nadzwyczajna komisja powołana do prac nad projektem opracowanym przez MF) – ocena jej skutków będzie jednak możliwa najprawdopodobniej dopiero w kilka lat po reorganizacji aparatu skarbowego, kiedy poznamy jej konsekwencje dla budżetu państwa.

Jan Tokarski, dyrektor w dziale podatkowo-prawnym PwC

Robert Draba, dyrektor w dziale podatkowo-prawnym PwC