Działania organów administracji skarbowej powinny być prowadzone z poszanowaniem praw podatników oraz interesów Skarbu Państwa. Długotrwały proces kontrolny, następnie długotrwałe postępowanie podatkowe oraz proces odwoławczy stanowią jedną z barier prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na brak pewności co do prawidłowego wykonywania obowiązków podatkowych.

W kontroli badano, czy znajdowało uzasadnienie przedłużanie kontroli lub postępowania podatkowego, czy ustalenia kontroli utrzymywały się na etapie postępowania podatkowego, a organy KAS działały z poszanowaniem interesów podatników, decydując o wstrzymaniu zwrotu nadpłaconego podatku lub o wymierzeniu podatku i zabezpieczeniu wykonania zobowiązania na majątku podatnika. Temat kontroli uwzględnia częściowo propozycję Komisji Finansów Publicznych Sejmu RP - zbadania terminowości, rzetelności i zgodności z prawem, w tym z prawem przedsiębiorców oraz prawami podatników, realizacji wybranych zadań kontroli skarbowych w ramach walki z luką VAT. W kontroli badano również, czy egzekwowanie zaległości podatkowych było prowadzone sprawnie oraz miało na celu przeciwdziałanie ich przedawnieniom. Zagadnienia te w ostatnich latach były badane z różną szczegółowością. Obecna kontrola objęła lata 2020-2022 (I półrocze), aby uzyskać bieżący obraz działań KAS.

Działania Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) w prowadzeniu kontroli, postępowań podatkowych oraz postępowań egzekucyjnych nie były w pełni skuteczne i efektywne.

Kontrole, postępowania podatkowe oraz postępowania egzekucyjne były pro­wadzone co do zasady prawidłowo. Niemniej w ponad połowie kontrolowa­nych organów KAS stwierdzono nieprawidłowości.

W 2020 r. nastąpiło zmniejszenie liczby prowadzonych kontroli prawidłowości rozliczeń podatkowych oraz działań mających na celu wyegzekwowanie zale­głości podatkowych. W kolejnym okresie skuteczność administracji skarbowej poprawiła się, jednak osiągnięte w 2021 r. przez organy KAS efekty były często słabsze niż w 2019 r.

Mimo działań podejmowanych przez Ministra Finansów, Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz dyrektorów izb administracji skarbowej, nie we wszystkich badanych obszarach nastąpiła poprawa. Niewystarczająco skuteczne i efektywne były działania administracji skarbowej w prowadzeniu kontroli, postępowań podatkowych oraz postępowań egzekucyjnych, gdyż:

• wysoka była kwota zaległości podatkowych objęta umorzonymi postępo­waniami egzekucyjnymi z powodu bezskuteczności egzekucji, w badanym okresie wyniosła 15,3 mld zł;
• ściągalność zaległości podatkowych z lat ubiegłych nadal pozostawała na niskim poziomie (około 4%);
• w badanym okresie kwota zaległości w wysokości 24,2 mld zł została odpi­sana z powodu przedawnienia;
• skuteczność egzekucji, mierzona relacją kwoty wyegzekwowanych zaległości do kwoty zaległości objętych tytułami wykonawczymi, w 2021 r. wyniosła 34,7% wobec 43,8% w 2019 r.;
• utrzymywał się wysoki poziom zaległości podatkowych, który na koniec 2021 r. wyniósł 106,4 mld zł, a na koniec I półrocza 2022 r. 107,4 mld zł;
• postępowania podatkowe trwały długo, prawie połowa niezakończonych na koniec 2021 r. oraz na koniec czerwca 2022 r. postępowań podatkowych była prowadzona ponad sześć miesięcy;
• nie poprawiła się jakość decyzji wymiarowych organów odwoławczych, a główną przyczyną uchylania przez sądy administracyjne rozstrzygnięć były błędy proceduralne organów podatkowych;
• kontrole celno-skarbowe oraz kontrole podatkowe były prowadzone (średnio) dłużej niż w 2019 r., co świadczy o pogorszeniu się ich efektywności.

W badanym okresie (od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2022 r.):

• była monitorowana skuteczność prowadzonych przez organy KAS - kontroli, postępowań podatkowych oraz postępowań egzekucyjnych;
• w przypadku pogorszenia się osiąganych wyników, na bieżąco analizo­wano przyczyny takiego stanu oraz podejmowano działania nakierowane na poprawę skuteczności KAS;
• były wdrażane lub wypracowywane rozwiązania, w tym narzędzia infor­matyczne, mające na celu poprawę skuteczności lub efektywności realizacji zadań przez organy KAS.

Minister Finansów realizował projekty mające na celu poprawę skuteczności egzekwowania zaległości podatkowych. W grudniu 2020 r. została wprowa­dzona funkcjonalność pozwalająca na efektywniejsze poszukiwanie rachunków bankowych, a od lipca 2021 r. został wdrożony, chociaż 11 miesięcy później niż początkowo zakładano, elektroniczny system do przesyłania tytułów wyko­nawczych między wierzycielem a organem egzekucyjnym.

Niemniej w badanym okresie nie zakończyły się, rozpoczęte w I półroczu 2020 r., prace legislacyjne nad projektem ustawy zmieniającej ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ,w którym zawarto regulacje dotyczące przymusowego dochodzenia należności z tytułu podatku VAT rozliczanego w procedu­rze szczególnej od podatnika, którego miejscem zamieszkania lub siedziby jest państwo inne niż Polska i w tym państwie została złożona deklaracja4.

Nie zostały także zrealizowane postanowienia wyroku Trybunału Konstytu­cyjnego (z dnia 8 października 2013 r.), dotyczącego kluczowego dla realiza­cji zobowiązań podatkowych obszaru, jakim jest przedawnienie zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym.

W kontrolowanych jednostkach znaczny był odsetek rozstrzygnięć naczelni­ków urzędów celno-skarbowych oraz dyrektorów izb administracji skarbo­wej jako organów odwoławczych uchylonych prawomocnymi orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponadto w połowie z tych jednostek stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu postępowań odwoławczych, tj.:

• w trzech izbach administracji skarbowej, spośród pięciu kontrolowanych, wystąpiły jednostkowe nieprawidłowości; w większości były to opóźnienia w prowadzeniu spraw;
• w dwóch urzędach celno-skarbowych, spośród czterech kontrolowa­nych, postępowania odwoławcze prowadzono przewlekle, a w jednej spo­śród badanych spraw, dotyczącej zobowiązań podatkowych na kwotę 150,5 mln zł, nierzetelnie prowadzono działania mające na celu zabezpie­czenie zobowiązania podatkowego na majątku podatnika, przed wydaniem decyzji wymiarowej.

We wszystkich kontrolowanych urzędach celno-skarbowych rzetelnie i w pra­widłowy sposób były prowadzone kontrole celno-skarbowe.

Naczelnicy wszystkich kontrolowanych urzędów skarbowych jako organy egzekucyjne prawidłowo prowadzili postępowania egzekucyjne. Natomiast po umorzeniu postępowań egzekucyjnych w trzech urzędach, z ośmiu kon­trolowanych, stwierdzono nieuzasadnione przerwy lub zaprzestanie przez naczelników urzędów skarbowych jako wierzycieli czynności mających na celu ustalenie majątku lub źródeł dochodów zobowiązanego, pod kątem możliwości ponownego wszczęcia egzekucji, co było działaniem nierzetelnym.

W większości kontrolowanych urzędów skarbowych kontrole podatkowe były prowadzone prawidłowo. Jednak w dwóch urzędach (spośród ośmiu kontrolowanych) z powodu nierzetelnie przeprowadzonej analizy przesła­nek do zastosowania zabezpieczenia przyszłych zobowiązań podatkowych nie doszło do zabezpieczenia zobowiązań na majątku podatnika. W dwóch urzędach stwierdzono ponadto szereg nieprawidłowości dotyczących na ogół błędów proceduralnych. Nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępo­wań podatkowych wystąpiły w pięciu urzędach skarbowych i również doty­czyły w większości błędów proceduralnych.

Pogorszyła się jakość decyzji naczelników urzędów skarbowych po kontrolach podatkowych5, mierzona relacją decyzji uchylonych lub częściowo uchylonych w drugiej instancji przez dyrektorów pięciu kontrolowanych izb administracji skarbowych do liczby rozstrzygnięć dokonanych przez te organy. Biorąc pod uwagę wydane rozstrzygnięcia, wyniosła ona średnio 26% dla decyzji wyda­nych przez naczelników urzędów skarbowych pięciu województw w 2019 r., 32,6% dla decyzji wydanych w 2020 r., 35,1% dla decyzji wydanych w 2021 r. oraz 36,4% dla decyzji z I półrocza 2022 r

Przykłady

W US Kraków-Prądnik spadła kwota stwierdzonych nieprawidłowości z 115,5 mln zł w 2019 r. do 13,3 mln zł w 2020 r. i 4 mln zł w 2021 r. Naczel­nik US odnośnie przyczyny spadku kwoty stwierdzonych nieprawidłowości wskazał, że kwoty stwierdzonych nieprawidłowości z roku na rok były w coraz mniejszej wysokości, co wynikało głównie z charakteru prowadzonych spraw. W 2019 r. były zakończone kontrole z milionowymi przypisami podatników biorących udział w tzw. karuzelach podatkowych, natomiast w olejnych latach udział takich kontroli, w prowadzonych sprawach zmniejszył się z uwagi na stopniowe uszczelnianie systemu podatkowego, m.in. poprzez wprowadze­nie Jednolitego Pliku Kontrolnego.

W US Kraków-Podgórze spadła kwota stwierdzonych nieprawidłowo­ści z 13,6 mln zł w 2019 r. do 11,4 mln zł w 2020 r. oraz 11,2 mln zł w 2021 r., a w I półroczu 2022 r. wyniosła 7,1 mln zł. Zaistniały spadek wysokości stwier­dzonych nieprawidłowości wiązał się z ustaleniami pojedynczej kontroli zakoń­czonej w 2019 r., w której stwierdzono nieprawidłowości na kwotę 4,6 mln zł. Zdaniem Naczelnika US na spadek ten miały wpływ także rozwiązania wpro­wadzone w okresie epidemii, w tym konieczność przejścia pracowników orga­nów podatkowych w tryb tzw. pracy zdalnej.

W Pierwszym US w Białymstoku mniejsza o 50% liczba kontroli podatko­wych zakończonych w 2020 r. w porównaniu do 2019 r., wpłynęła na niższą kwotę nieprawidłowości stwierdzonych w zakończonych kontrolach (spadek z 6,2 mln zł do 4,7 mln zł). Wzrosła jednak o 50,6% efektywność tych kontroli, mierzona przeciętną wartością stwierdzonych nieprawidłowości w przelicze­niu na jedną kontrolę (z 65,8 tys. zł w 2019 roku do 99,1 tys. zł w 2020 r.). W 2021 r. liczba kontroli wyniosła 71 a ustalenia 10 mln zł. Wzrosła również do 140,2 tys. zł efektywność kontroli w przeliczeniu na jedną kontrolę.

W US Kraków-Prądnik w toku czterech kontroli podatkowych, pracownicy Urzędu, nie podejmowali na bieżąco czynności w sprawach, doprowadza­jąc do powstania nieuzasadnionych przerw trwających od 30 dni do czte­rech miesięcy.

W US Kraków-Prądnik w toku czterech kontroli podatkowych, pracownicy Urzędu, nie podejmowali na bieżąco czynności w sprawach, doprowadza­jąc do powstania nieuzasadnionych przerw trwających od 30 dni do czte­rech miesięcy.

W Pierwszym US w Lublinie w jednej sprawie w 2021 r. przez 210 dni, tj. od dnia otrzymania materiałów dowodowych od innego organu podatkowego do dnia przesłuchania strony, organ podatkowy nie prowadził żadnych czynności kon­trolnych, co było niezgodne z art. 284b § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego kontrola podatkowa powinna zostać zakończona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie wskazanym w upoważnieniu, o którym mowa w art. 283 Ordy­nacji podatkowej. Przerwa wynosiła 35,4% czasu trwania kontroli podatkowej (licząc od wszczęcia do zakończenia kontrola trwała 593 dni).

Naczelnik wyjaśniał, że powyższe było spowodowane odejściem na emeryturę w styczniu 2021 r. pracownicy będącej koordynatorem przedmiotowej kon­troli podatkowej, natomiast dwóch nowych kontrolujących rozpoczęło wery­fikację dokumentacji po 29 czerwca 2021 r. Kontrolę przedłużono ze względu na konieczność zebrania całego materiału dowodowego.

W Pierwszym US w Lublinie w jednej sprawie, w uzasadnieniach postanowień o przedłużeniu terminu zwrotu podatku od towarów i usług (za grudzień 2020 r.) nie wskazano dlaczego zachodzi potrzeba dodatkowej weryfikacji zasadności zwrotu deklarowanej przez podatnika kwoty. Stanowiło to naruszenie art. 217 § 2 w związku z art. 292 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym postanowie­nie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Kontrola podatkowa zakończyła się stwierdzeniem nieprawidłowość polegających na przedwczesnym odli­czeniu podatku naliczonego z tytułu zakupu środka trwałego (w rozliczeniu za grudzień 2020 r., zamiast prawidłowo za luty 2021 r.). Kwota stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła 428 tys. zł, a podatnik złożył korektę deklaracji uwzględniającą w całości ustalenia kontroli.

W kolejnej sprawie nieskutecznie przedłużano termin zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym za październik 2020 r., gdyż dwa z czte­rech postanowień wydanych w tej sprawie nie zostały doręczone stronie przed upływem terminów zwrotu podatku od towarów i usług. Powyższe było nie­zgodne z art. 87 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług, gdyż material- noprawny charakter terminów w nim określonych oznacza, że skuteczne przedłużenie terminu zwrotu podatku od towarów i usług możliwe jest jedy­nie przed jego upływem. Przedłużenie terminu następuje w dacie skutecznego wprowadzenia do obrotu prawnego postanowienia przedłużającego ten ter­min, tj. w chwili jego doręczenia stronie. Kontrola podatkowa zakończyła się stwierdzeniem nieprawidłowości w kwocie 188,5 tys. zł polegających na błęd­nym zakwalifikowaniu sprzedaży jako wewnątrzwspólnotowa dostawa towa­rów i nieprawidłowym odliczeniu VAT z zapłaconej zaliczki (za wcześnie). Podatnik złożył korektę deklaracji.

Naczelnik tłumaczył m.in., w pierwszej sprawie, że podatnik brał czynny udział i był informowany już na etapie czynności sprawdzających o wątpliwościach dotyczących prawidłowości dokonanych rozliczeń; w kolejnej sprawie, że peł­nomocnik został telefonicznie poinformowany o zamieszczeniu postanowień o przedłużeniu zwrotu na platformie ePUAP.

W jednej sprawie w US Kraków-Prądnik, organ podatkowy wydał postano­wienie z 10 sierpnia 2021 r. dotyczące przedłużenia terminu zwrotu, które nie zawierało uzasadnienia faktycznego potwierdzającego konieczność dodatkowej weryfikacji zasadności zwrotu podatku w terminie do 31 grud­nia 2021 r. (nie wskazano czynności do wykonania w tym okresie), w sytu­acji zakończenia i podpisania protokołu kontroli w dniu 16 sierpnia 2021 r. - co stanowiło działanie nierzetelne i naruszało postanowienia art. 87 ust. 2 ustawy o VAT.

Naczelnik US wskazał w tej kwestii, że w postanowieniu tym nie wskazano dodatkowych czynności do wykonania w toku kontroli podatkowej, albowiem kontrola została zakończona, a protokół kontroli podpisany w dniu 16 sierpnia 2021. Ponadto Naczelnik US wskazał, że materiał dowodowy zebrany w toku kontroli podatkowej i zawarty w protokole musiał zostać ponownie zweryfi­kowany w toku postępowania podatkowego przed wydaniem decyzji określa­jącej prawidłową wysokość kwoty do zwrotu. W postanowieniu przytoczono przepis art. 87 ust. 2 ustawy o VAT, który stanowi, że jeżeli zasadność zwrotu wymaga dodatkowego zweryfikowania, naczelnik urzędu skarbowego może przedłużyć termin zwrotu do czasu zakończenia weryfikacji rozliczenia podat­nika dokonywanej w ramach czynności sprawdzających, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej lub postępowania podatkowego.

W Pierwszym US w Białymstoku w trakcie jednej kontroli podatkowej przy­gotowano nierzetelną analizę występowania przesłanek do zastosowania zabezpieczenia przyszłych zobowiązań podatkowych podatnika, o którym mowa w art. 33 Ordynacji podatkowej. Kontrola dotyczyła rozliczenia VAT za lata 2015-2016, w wyniku której podatnikowi decyzją z 10 grudnia 2020 r. określono zobowiązanie podatkowe na kwotę 190,7 tys. zł. Do zakończenia kontroli NIK zobowiązanie to nie zostało uregulowane. W analizie sytuacji majątkowej podatnika wskazano zaś, że nie wyzbywa się on majątku, pod­czas gdy faktycznie zbywał posiadany majątek zarówno w trakcie kontroli dotyczącej rozliczenia PIT, prowadzonej w latach 2018-2019, której wyniki wykorzystano w postępowaniu podatkowym zakończonym w 2020 roku, jak i w trakcie kontroli rozliczenia VAT, przeprowadzonej w 2020 roku (zbył kilka nieruchomości). W konsekwencji zobowiązania podatnika z tytułu podatku VAT i PIT według stanu na 4 listopada 2022 r. wynosiły 1,1 mln zł, w tym 0,4 mln zł odsetki za zwłokę, a postępowanie egzekucyjne zostało umo­rzone. Umorzenie postępowania egzekucyjnego uzasadniono m.in. faktem, że zobowiązany jest osobą bezdomną i bezrobotną, zlikwidował działalność gospodarczą i nie posiada środków transportu.

Pracownik Działu Kontroli Podatkowej, który sporządził analizę sytuacji mająt­kowej podatnika tłumaczył m.in., że z danych CZM wynika, że majątek podatnik zbywał, lecz na dzień sporządzenia analizy podatnik posiadał majątek, z któ­rego można było dochodzić zobowiązań podatkowych.

Odpowiadając na wystąpienie pokontrolne Naczelnik US poinformował m.in., że w celu odzyskania zaległości z tytułu podatków VAT i PIT w dniu 12 grud­nia 2022 r. został skierowany materiał dowodowy do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wraz z wnioskami o skierowanie powództwa o uznanie za bezskuteczne umowy dotyczące wyzbycia majątku w tych sprawach.

W US Kraków-Prądnik w jednej kontroli podatkowej mimo wystąpienia prze­słanek nie dokonano zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych na majątku podatnika w trybie art. 33 Ordynacji podatkowej. Podatnik nie został zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej - ze względu na wystąpienie okoliczności z art. 48 ust. 11 pkt 2 ustawy Prawo przedsię­biorców. Wyniki kontroli podatkowej potwierdziły zasadność jej przepro­wadzenia, stwierdzono nieprawidłowości na kwotę 1,1 mln zł. W ocenie kontrolujących kontrolowany brał świadomie udział w nierzetelnych transak­cjach zdając sobie sprawę z uczestnictwa w oszustwie podatkowym. Faktury VAT sprzedaży wystawione przez wymienionych w protokole kontrahentów i wpro­wadzone do obrotu stanowiły w rzeczywistości „puste faktury” (nie dokumen­tujące faktycznych czynności), na podstawie których kontrolowanemu nie przysługiwało prawo do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony z nich wynikający.

W Pierwszym US w Lublinie w 10 z 12 badanych spraw, w protokołach kon­troli podatkowej nie zawarto uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej, co było głównie niezgodne z art. 48 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców (w dziewięciu przypadkach).

Zdaniem Naczelnika w treści wszystkich przedmiotowych protokołów kontroli znalazł się zapis wskazujący na wypełnienie obowiązku informowania o przy­czynach braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, gdyż w proto­kołach, oprócz podania podstawy prawnej, znajdują się informacje i dowody, niejednokrotnie stanowiące załączniki do protokołu kontroli uzasadniające przyczyny braku zawiadomienia. Ustalenia kontroli zawarte w treści protokołu dość wyraźnie wskazują na nieprawidłowości, które były przyczyną wszczęcia kontroli bez zawiadomienia.

W ocenie NIK poinformowanie kontrolowanego po wszczęciu kontroli o przy­czynie braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, o czym mowa w art. 282c § 3 Ordynacja podatkowa, jest inną czynnością niż uzasadnienie w protokole kontroli przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczę­cia kontroli. Pierwsza czynność powinna być wykonana po wszczęciu kontroli bez zawiadomienia, druga zaś po zakończeniu czynności kontrolnych. Wypeł­nienie pierwszej czynności nie zastępuje wykonania drugiej.

W US Kraków-Prądnik w przypadku jednej kontroli podatkowej nie zostało wszczęte postępowanie podatkowe, co w ocenie NIK nie wypełniało postano­wień art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Według treści protokołu kontroli, kontrola została zakończona 30 września 2020 r., natomiast protokół kontroli został wysłany do kontrolowanego 20 listopada 2020 r. W dniu 21 kwietnia 2021 r. sporządzono adnotację o odstąpieniu od prowadzenia postępowania podatkowego z uwagi na brak uzasadnienia dla prowadzenia postępowania podatkowego, nie podając podstawy prawnej. W adnotacji, zaakceptowanej przez Naczelnika US, wskazano na przyczyny takiej decyzji, w szczególności: brak realnych możliwości zaspokojenia kwoty potencjalnych zobowiązań; ist­nienie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym stopniu; brak kontaktu z podatnikiem, istnienie potencjalnej konieczności wystąpienia o kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

W US Wrocław Fabryczna w dwóch spośród 13 badanych postępowań podat­kowych postanowienie o ich wszczęciu doręczono po upływie ustawowego terminu sześciu miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej, co było nie­zgodne z art. 165b Ordynacji podatkowej. Postępowania podatkowe uznano za wszczęte odpowiednio jeden dzień oraz cztery dni po upływie ustawowego terminu.

Zastępca Naczelnika US tłumaczył, że powodem wszczęcia dwóch postępo­wań podatkowych po ustawowym terminie były przyczyny formalne, polega­jące na problemach z dostarczeniem podatnikowi postanowienia o wszczęciu postępowania podatkowego (strony nie wniosły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji).

W US Kraków-Prądnik w 2021 r. w toku dwóch spośród 13 badanych postę­powań podatkowych wystąpiła nieuzasadniona przerwa między poszczegól­nymi czynnościami postępowania (wynosząca 31 i 45 dni).

Naczelnika US wskazywał na problemy kadrowe w okresie epidemii oraz występowanie innych priorytetowych zadań (załatwianie składanych przez podatników wniosków ulgowych oraz uwalnianie środków zgromadzonych na rachunkach VAT).

W US Kraków-Prądnik w przypadku pięciu postępowań spośród 13 bada­nych, w sytuacji niezakończenia postępowania podatkowego w terminie usta­wowym, nierzetelnie poinformowano stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Przepis art. 140 Ordynacji podatkowej chociaż sam nie wywołuje skutków materialnoprawnych, to nie zwalnia organu podatkowego z podania rzetelnych przyczyn niedotrzymania terminu załatwienia sprawy.

Naczelnik Urzędu wyjaśniał m.in., że w zawiadomieniach o niezałatwie- niu sprawy w terminie nieprecyzyjnie wskazano przyczyny, z powodu któ­rych należało wydłużyć czas trwania postępowania, jednak nie skutkowało to naruszeniem uprawnień strony. Obowiązek przewidziany w art. 140 Ordy­nacji podatkowej ma charakter informacyjny. Postępowania prowadzone były w sprawach wielowątkowych, a ich przebieg w początkowych fazach postępo­wania był dynamiczny.

W tym samym US w toku dwóch postępowań nie wydano zawiadomień o nie- załatwieniu sprawy w terminie, w okresie ważności poprzednich zawiadomień wydanych na podstawie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, doprowadzając do przerw w postępowaniach (wynoszących 8, 21 i 29 dni).

W US Kraków-Prądnik w toku czterech postępowań podatkowych spośród 13 badanych spraw kierowano do stron zawiadomienia o możliwości zapo­znania się z materiałem dowodowym zebranym w związku z prowadzonym postępowaniem podatkowym, równocześnie wyznaczając siedmiodniowy ter­min do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego (na podstawie art. 200 § 1 w zw. z art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej) w sytuacjach, gdy materiał dowodowy był niekompletny i wymagał dalszego uzupełnienia, co naruszało dyspozycję art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej.

Naczelnik US wyjaśniał w tej kwestii, że w większości wymienionych przy­padków, po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania podatkowego na podstawie art. 200 Ordynacji podatkowej, wystąpiła konieczność zgromadzenia dodatko­wego materiału dowodowego. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego wynikała bądź z pojawienia się nowych okoliczności, które nie były znane na dzień wysłania do strony zawiadomienia na podstawie art. 200 Ordynacji podatkowej, bądź z nowego spojrzenia na sprawę ze strony akceptantów pro­jektu decyzji.

W jednej sprawie, w toku postępowania podatkowego, po zgromadzeniu całego materiału dowodowego, w tym włączeniu do akt sprawy jako dowodów doku­mentów w postaci uwierzytelnionych kopii decyzji dla innego podmiotu, nie wydano ponownie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z mate­riałem dowodowym i nie wyznaczono stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, co sta­nowiło naruszenie art. 200 § 1 w zw. z związku z przepisem art. 123 § 1 Ordy­nacji podatkowej.

Naczelnik wyjaśniał, że w sprawie tej zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania podatkowego, jednocześnie wyznaczając siedmiodniowy termin do wypowie­dzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Postanowieniem z 20.04.2021 r. włączona została do akt jako dowód w sprawie uwierzytelniona kopia decyzji Naczelnika US Kraków-Prądnik wydana dla spółki z o.o., w któ­rej strona postępowania była jednym ze wspólników oraz pełniła funkcję pre­zesa zarządu. Z tego względu strona miała wiedzę o włączonej do akt decyzji wydanej dla spółki z o. o., w związku z czym nie został ograniczony jej udział w postępowaniu. Stosownie do wymogu art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej strona w toku postępowania miała zapewniony czynny udział w każdym sta­dium postępowania, z którego to uprawnienia nie skorzystała.

W US Wrocław-Stare Miasto uchylenie dwóch decyzji związane było z nie­skutecznym ich doręczeniem. W jednym przypadku decyzję przekazano pre­zesowi zarządu, pomimo że organ podatkowy dysponował pełnomocnictwem szczególnym, a w drugim przypadku decyzję uznano za doręczoną zastępczo prezesowi zarządu, który 547 dni wcześniej zmarł.

W Pierwszym US w Białymstoku w jednej sprawie nie sporządzono na eta­pie postępowania podatkowego analizy występowania przesłanek do zastoso­wania na podstawie art. 33 Ordynacji podatkowej zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych na majątku podatnika (a na etapie kontroli podatko­wej analizę taką sporządzono nierzetelnie; opis w tym zakresie przedstawiono w rozdziale dotyczącym kontroli podatkowych). Postępowanie podatkowe obejmowało rozliczenie VAT, w wyniku którego podatnikowi decyzją z grudnia 2020 r. określono zobowiązanie podatkowe na kwotę 190,7 tys. zł (bez odsetek). Zobowiązanie do zakończenia kontroli NIK (w listopadzie 2022 r.) nie zostało uregulowane, a podatnik zbył posiadany majątek (kilka nieruchomości). Tymczasem wyzbywanie się przez podatnika majątku było jedną z przesła­nek do zabezpieczenia zobowiązań podatkowych przed terminem ich płat­ności w trybie art. 33 § 1 Ordynacji podatkowej. Z uprawnienia tego Urząd jednak nie skorzystał. Niesporządzenie analizy sytuacji majątkowej podatnika, w celu zbadania istnienia przesłanek do zabezpieczenia na etapie postępowa­nia podatkowego było działaniem nierzetelnym. W konsekwencji zobowiąza­nia podatnika z tytułu podatku VAT i PIT według stanu na 4 listopada 2022 r. wynosiły 1156,3 tys. zł, w tym 412,8 tys. zł odsetki za zwłokę, a postępowania egzekucyjne 20 września 2022 r. zostały umorzone, co uzasadniono m.in. fak­tem, że zobowiązany jest osobą bezdomną, bezrobotną, zlikwidował działal­ność gospodarczą i nie posiada już środków transportu.

Kierownik Działu Podatków Dochodowych i Podatku od Towarów i Usług oraz Podatków Majątkowych i Sektorowych tłumaczył m.in., że ze względu na zagrożenie przedawnienia zobowiązań z tytułu podatku od towarów i usług, postępowanie zostało wszczęte niezwłocznie po otrzymaniu akt kontroli podatkowej i ocenione, że zostanie zakończone jak najszybciej.

W Pierwszym US w Lublinie w dwóch decyzjach zabezpieczających (jed­nej z sierpnia, drugiej z listopada 2020 r.) nieprawidłowo wskazano odsetki za zwłokę od przybliżonych kwot zobowiązań w podatku od towarów i usług. Odsetki nie zostały obliczone według podwyższonej stawki (150%), co było niezgodne z art. 56b pkt 1 Ordynacji podatkowej. W wyniku powyższego w wymienionych decyzjach zaniżono kwoty odsetek odpowiednio o 17,3 tys. zł oraz 1,1 tys. zł.

Ponadto w tym samym US, w decyzji z kwietnia 2022 r. nie poinformowano podat­nika o wystąpieniu przesłanek do stosowania, zgodnie z art. 56b pkt 1 Ordyna­cji podatkowej, podwyższonej stawki odsetek za zwłokę w związku z zaniżeniem zadeklarowanych zobowiązań podatkowych, co było działaniem nierzetelnym.

Naczelnik US stwierdził m.in., że powyższe było spowodowane dużym obcią­żeniem zadaniami i prowadzeniem przez pracowników wielu postępowań jed­nocześnie w związku z epidemią COVID-19.

W US Warszawa-Mokotów w jednej sprawie nie udokumentowano przyczyn nienadania (w II półroczu 2020 r.) decyzji nieostatecznej na kwotę 222,2 tys. zł rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 239b § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, że decyzji nieosta­tecznej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy okres do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest krótszy niż trzy miesiące.

Naczelnik US nie był w stanie wskazać rzeczywistej przyczyny nienadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ponieważ pracownik prowa­dzący postępowanie, jak i jego przełożeni w tamtym czasie, nie byli już pracow­nikami Urzędu. Z perspektywy upływu czasu stwierdzono, że decyzja organu pierwszej instancji została w całości uchylona i przekazana do ponownego roz­patrzenia, a następnie postępowanie podatkowe zostało umorzone.

W 2021 r. w Pierwszym US w Białymstoku miernik udział tytułów wykonaw­czych zakończonych zapłatą w zakończonych tytułach wykonawczych zrealizo­wano na poziomie 44,5%, przy założonym nie mniej niż 60,15%. Zasadnicza przyczyna niewykonania miernika była związana ze strukturą zaległości egze­kwowanych przez organ egzekucyjny. Większość, około 70% tytułów kiero­wanych do egzekucji stanowiły należności mandatowe z tytułu grzywien nakładanych przez funkcjonariuszy Policji, których wierzycielem jest Naczel­nik Pierwszego US w Opolu. Jak wyjaśnił Kierownik Działu Egzekucji Admi­nistracyjnej w Pierwszym US w Białymstoku nie są to jednak łatwo ściągalne należności za wykroczenia drogowe, gdyż takie regulowane są przez kierow­ców bezpośrednio wierzycielowi po otrzymaniu upomnienia. Zobowiązanymi do zapłaty należności skierowanych do egzekucji są osoby, które nie posiadają żadnego majątku, często bezdomne lub bezrobotne korzystające z zasiłków i pomocy członków rodziny.

W 2020 r. w Drugim US w Białymstoku miernik ograniczenie przyrostu zale­głości wymagalnych wyniósł 132,8%, przy wartości planowanej na poziomie równym lub niższym 105%, a efektywność egzekucji 28,6%, przy wartości pla­nowanej nie niższej niż 42% na koniec roku.

Naczelnik Urzędu jako powody braku realizacji planowanej wartości mierni­ków wskazał głównie na sytuację epidemiologiczną i w związku z tym m.in.: wstrzymanie przez Ministerstwo Finansów w początkowym okresie działań windykacyjnych, wystawianie upomnień i tytułów wykonawczych rozpoczęto w czerwcu 2020 r.; wzrost liczby zadań związanych z obszarem ulg w spłacie zobowiązań podatkowych; przebywanie pracowników w izolacji, na kwaran­tannie (w przypadku pracowników Działu Spraw Wierzycielskich w 2020 r. liczba dni zwolnień lekarskich wzrosła w porównaniu do 2019 r. o 49%). Naczelnik Urzędu wśród pozostałych przyczyn wymienił także wdrożenie w styczniu 2020 r. systemu Poltax2BPlus i występujące w wystawianych upo­mnieniach i tytułach wykonawczych błędy.

W ramach działań zaradczych, w szczególności w celu zmniejszenia ryzyka nie- osiągnięcia wyznaczonego miernika ograniczenie przyrostu zaległości wyma­galnych były podejmowane wzmożone działania informacyjne w ramach tzw. miękkiej egzekucji.

W US Wrocław-Stare Miasto zaprzestano czynności mających na celu ustale­nie majątku lub źródeł dochodów zobowiązanego w przypadkach, w których postępowanie egzekucyjne zostało umorzone ze względu na jego bezskutecz­ność. Nieprawidłowości wystąpiły w całej objętej badaniem próbie zaległości 15 zobowiązanych na łączną kwotę 176,6 mln zł.

Naczelnik Urzędu wyjaśniał m.in., że źródłem zobowiązań były przeważnie decyzje określające zobowiązanie podatkowe, zgodnie z art. 108 ustawy o VAT, związane m.in. z wystawianiem pustych, nieodzwierciedlających rzeczywistych zdarzeń faktur. Naczelnik Urzędu wskazał, że decyzje kończące postępowania w takich sprawach zawierają informacje o braku majątku, jak też i inne infor­macje, np. o pozorowaniu działalności, znikającym podatniku, pełnieniu roli tzw. „słupa” przez członków zarządu, działalności mającej na celu jedynie wyłu­dzanie podatku VAT, braku rachunków bankowych, czy braku siedziby. Naczelnik Urzędu wskazał również na brak uzasadnienia ekonomicznego do podejmo­wania kolejnych działań w tego rodzaju sprawach i stwierdził, że działania Urzędu skierowane są przede wszystkim na analizę niezapłaconych zobo­wiązań podatkowych pod kątem orzeczenia odpowiedzialności osób trzech.

W US Kraków-Prądnik nie podejmowano z wymaganą częstotliwością dzia­łań związanych z poszukiwaniem majątku lub źródeł dochodu po umorzonym postępowaniu egzekucyjnym. Dotyczyło to zaległości czterech zobowiązanych na kwotę 20 mln zł (spośród 10 badanych spraw). Zgodnie z obowiązującą procedurą z kwietnia 2015 r., komórka do spraw wierzycielskich, po upływie roku od umorzenia postępowania egzekucyjnego, zobowiązana była do podej­mowania określonych działań w celu monitorowania sytuacji zobowiązanych. Działania dotyczące monitorowania sytuacji majątkowej zobowiązanego oraz poszukiwania majątku powinny były być ponawiane każdego roku, a po raz ostatni na trzy miesiące przed upływem terminu przedawnienia zaległości.

Naczelnik tłumaczył m.in., że w jednym przypadku przyczyną była duża liczba spraw, w innym przypadku, że podatnik był tzw. „słupem”, nieprowadzącym fak­tycznej działalności gospodarczej, w kolejnym przypadku, że spółka była w stanie likwidacji od 2011 r., a od lutego 2017 r. nie prowadziła działalności gospodarczej i nie posiadała majątku co zostało udokumentowane wcześniejszymi zapyta­niami, natomiast w innym przypadku, że od 2018 r. tutejszy organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do innych wierzycieli i prowa­dzi postępowanie wszczęte w 2020 r., więc posiadał bieżącą wiedzę o majątku.

Najwyższa Izba Kontroli, nie kwestionując okoliczności powstania opisanych wyżej nieprawidłowości wskazuje, że do kluczowych, związanych z istotą działania urzędu skarbowego, zadań jego naczelnika jest także wykonywanie zadań wierzyciela należności pieniężnych. Realizacja tak określonych zadań nie jest możliwa bez bieżącego pozyskiwania wiedzy o dochodach i majątku zobowiązanych.

W Drugim US w Białymstoku w dwóch przypadkach na łączną kwotę 0,2 mln zł organ wierzycielski poszukiwał z nieuzasadnionymi przerwami majątku zobowiązanego podatnika, po umorzeniu postępowania egzekucyj­nego w tych sprawach, wynoszącymi 38 miesięcy i 23 miesiące.

Naczelnik Urzędu wskazał m.in., że na znaczny upływ czasu w tych przypadkach miała wpływ duża liczba spraw do realizacji oraz sytuacja związana z epidemią.

W US Warszawa-Mokotów opóźnienie w odpisywaniu zaległości z ewiden­cji wystąpiło w dwóch spośród 10 badanych spraw. W sprawie dotyczącej przedawnionych zobowiązań w kwocie 24,5 mln zł odpisu dokonano ponad półtora roku po terminie przedawnienia, a w kolejnej sprawie dotyczącej przedawnionych zobowiązań w kwocie 8 mln zł odpisu dokonano ponad rok po terminie przedawnienia zobowiązania za grudzień 2014 r. i ponad dwa lata po przedawnieniu zobowiązania w pozostałej części.

Zastępca Naczelnika Urzędu wyjaśniał m.in., że z uwagi na zaistniałą w kraju epidemię i konieczność zapewnienia sprawnej realizacji akcji PIT odpisywanie zaległości przedawnionych zostało przesunięte.

W US Kraków-Prądnik w trzech przypadkach obejmujących przedawnione zobowiązania w kwocie 12,5 mln zł upłynęło od roku do dwóch lat między datą przedawnienia zobowiązania a datą kiedy dokonano odpisania zobo­wiązania.

Kierownik referatu komórki do spraw wierzycielskich wskazał m.in., iż główną przyczyną opóźnień była sytuacja epidemiologiczna, która spowodowała zna­czące ograniczenie możliwości pracy wszystkich komórek urzędu. Komisje do spraw analizy przedawnień spotykały się bardzo rzadko.

W Pierwszym US w Białymstoku opóźnienia dotyczyły pięciu przedawnio­nych zaległości w łącznej kwocie 1,1 mln zł. Zatwierdzenia odpisu przedaw­nionych zaległości dokonano od czterech do 10 miesięcy po przedawnieniu. Natomiast zgodnie ze Standardami postępowania wierzyciela w celu zmniej­szenia zaległości podatkowych w urzędach skarbowych województwa podla­skiego określonymi w czerwcu 2018 r. przez Dyrektora IAS w Białymstoku, zobowiązania przedawnione odpisywane powinny być na bieżąco przez pra­cownika działu rachunkowości, najpóźniej do zamknięcia kwartału, w którym nastąpiło przedawnienie.

 

 

Nazwa jednostki		Ocena	Stany mające wpływ na wydaną ocenę:
Lp.	kontrolowanej	kontrolowanej działalności*’	prawidłowe	nieprawidłowe
1.	Ministerstwo Finansów	W formie opisowej	W badanym okresie były podejmowane działania mające na celu poprawę wyników administracji skarbowej, i tak: -    monitorowana była skuteczność prowadzonych przez organy KAS kontroli, postępowań podatkowych oraz postępowań egzekucyjnych; -    w przypadku pogorszenia osiąganych przez administrację skarbową wyników, na bieżąco były monitorowane przyczyny takiego pogorszenia oraz podejmowane działania nakierowane na poprawę skuteczności KAS; -    wypracowywane lub wdrażane były kolejne rozwiązania, w tym narzędzia informatyczne, mające na celu poprawę skuteczności lub efektywności realizacji zadań przez organy KAS. Wzrosła liczba kontroli przeprowadzonych przez naczelników urzędów celno-skarbowych, które miały na celu ustalenie poważnych naruszeń podatkowych. Wzrósł odsetek kontroli, w których stwierdzono nieprawidłowości i wyniósł: -    dla kontroli celno-skarbowych i skarbowych: 80,9% w 2019 r., 86,7% 91,3% w 2021 r. oraz 91,9% w I półroczu 2022 r.; -    dla kontroli podatkowych: 93,9% w 2019 r., 85,8%, w 2020 r., 96,6% w 2021 r. oraz 97,5% w I półroczu 2022 r. Systematycznie była monitorowana jakość orzecznictwa podatkowego organów KAS oraz przyczyny uchylania przez sądy administracyjne rozstrzygnięć dyrektorów izb administracji skarbowej i naczelników urzędów skarbowych jako organów odwoławczych. Na bieżąco był analizowany także czas trwania postępowań podatkowych prowadzonych przez administrację skarbową. Wyniki analizy orzecznictwa w sprawach podatkowych oraz długotrwałości postępowań podatkowych Szef KAS przekazywał dyrektorom izb administracji skarbowej wraz z zaleceniami odnoszącymi się do zagadnień wymagających poprawy i działań zaradczych. Minister Finansów prowadził działania mające na celu poprawę skuteczności organów egzekucyjnych. W grudniu 2020 r. wprowadzono funkcjonalność mającą na celu efektywniejsze poszukiwanie rachunków bankowych za pośrednictwem systemu OGNIVO, a od 1 lipca 2021 r. wdrożono system teleinformatyczny Elektroniczny Tytuł Wykonawczy (eTW), umożliwiający przekazywanie przez wierzyciela naczelnikowi urzędu skarbowego, będącego organem egzekucyjnym, elektronicznych tytułów wykonawczych, a także automatyczną rejestrację tytułów wykonawczych w systemie EGAPOLTAX. Administracja skarbowa osiągnęła planowany poziom wartości większości badanych mierników stopnia realizacji celów odnoszących się do kontrolowanych obszarów, wyznaczonych przez Szefa KAS. Rzetelnie były monitorowane przyczyny rozbieżności między stanem oczekiwanym a uzyskanymi wynikami, a w przypadku pogorszenia się osiąganych wyników Szef KAS podejmował działania zaradcze.	Minister Finansów oraz Szef Krajowej Administracji Skarbowej zarządzali prowadzeniem przez administrację skarbową kontroli, postępowań podatkowych oraz postępowań egzekucyjnych. Jednak działania w tym zakresie nie były wystarczająco skuteczne, gdyż: - wysoka była kwota zaległości objęta umorzonymi postępowaniami egzekucyjnymi z powodu bezskuteczności egzekucji; -   wysokie kwoty zaległości zostały odpisane z powodu przedawnienia; -   niska była skuteczność egzekucji, mierzona relacją kwoty wyegzekwowanych zaległości podatkowych do kwoty zaległości objętych tytułami wykonawczymi; -   utrzymywał się wysoki poziom zaległości podatkowych; -   nie poprawiła się jakość decyzji wymiarowych organów odwoławczych, a główną przyczyną uchylania przez sądy administracyjne rozstrzygnięć organów podatkowych były błędy proceduralne; -   prawie połowa niezakończonych na koniec roku postępowań podatkowych była prowadzona ponad sześć miesięcy; -   kontrola celno-skarbowa oraz kontrola podatkowa była prowadzona (średnio) dłużej niż w 2019 r., także w I półroczu 2022 r. Nie we wszystkich badanych obszarach nastąpiła wyraźna poprawa wyników KAS, szczególnie w porównaniu do 2020 r., w którym w związku z epidemią wyniki administracji skarbowej istotnie obniżyły się. Prace legislacyjne nad projektem ustawy zmieniającej ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw w którym zawarto regulacje dotyczące przymusowego dochodzenia należności z tytułu podatku VAT rozliczanego w procedurach szczególnych od podatnika, którego miejscem zamieszkania lub siedziby jest państwo inne niż Polska i w tym państwie została złożona deklaracja, nie zakończyły się, chociaż zostały rozpoczęte w I półroczu 2020 r. Nie zrealizowano zaleceń wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., dotyczącego kluczowego dla realizacji zobowiązań podatkowych obszaru, jakim jest przedawnienie zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym.