NIK uznała za działanie nieprawidłowe awansowanie na stopnie służbowe Szefów KAS, przeprowadzone w przyspieszonym trybie, bez sporządzenia rzetelnych uzasadnień. Nadzwyczajne szybkie tempo awansu wystąpiło w przypadku Szefa KAS, pełniącego tę funkcję w okresie od 12 maja 2022 r. do 18 grudnia 2023 r., który to awansował w okresie 16 miesięcy ze stopnia starszego rachmistrza na stopień młodszego inspektora, czyli o osiem stopni służbowych. Standardowy czas dojścia ze stopnia starszego rachmistrza do stopnia młodszego inspektora powinien zająć 16 lat, zgodnie z art. 197 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem czas ten skrócono 12-krotnie.
NIK negatywnie ocenia formalne przekształcenia stosunku pracy oraz wielokrotne awanse Szefa KAS, w sytuacji gdy ich częstotliwość nie daje możliwości podnoszenia kwalifikacji i zdobywania doświadczenia zawodowego, a także nie podlega ocenom na zasadach analogicznych z innymi funkcjonariuszami. Należy podkreślić, że przepisy prawa nie wymagają od osób zajmujących najwyższe stanowiska kierownicze w KAS posiadania statusu funkcjonariusza. W ocenie NIK, przyjęty tryb awansu Szefa KAS może negatywnie oddziaływać na pozostałych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Nie sporządzono wniosków na okoliczność mianowania na wyższy stopień służbowy funkcjonariusza na stanowisku starszego eksperta SCS, późniejszego Szefa KAS. Od 12 maja 2020 r. do 11 maja 2022 r., zajmował on stanowisko Dyrektora IAS w Warszawie. W tym okresie uzyskał w dniu 21 września 2021 r. awans ze stopnia starszego rachmistrza na stopień aspiranta (o dwa stopnie), a 1 grudnia 2021 r. - ze stopnia aspiranta na stopień starszego aspiranta (o jeden stopień). Od 19 lipca 2021 r. tj. dnia przekształcenia podstawowego stosunku pracy w stosunek służbowy, na podstawie art. 150 ustawy o KAS, do dnia powołania na stanowisko Szefa KAS, jako funkcjonariusz na stanowisku starszego eksperta SCS przebywał na urlopie bezpłatnym. Zatem awanse te uzyskane były w okresie pozostawania funkcjonariusza na stanowisku starszego eksperta SCS, przebywającego na urlopie bezpłatnym w związku z powołaniem na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, tj. Dyrektora IAS w Warszawie. Należy podkreślić, że przekształcenie podstawowego stosunku pracy w stosunek służbowy nie dotyczyło powierzonej mu funkcji i stanowiska dyrektora IAS. Zmiana statusu zatrudnienia, z uwagi że nastąpiła na stanowisku podstawowym, nie pociągnęła za sobą zmiany aktu powołania. W powyższych przypadkach nie ma zastosowania rozporządzenie w sprawie mianowania funkcjonariuszy, które określa tryb mianowania funkcjonariusza Służby Celno--Skarbowej (§ 1 pkt 1 rozporządzenia), a nie pracowników służy cywilnej. W tym kontekście należy zauważyć, że cały okres pełnienia przez ww. osobę funkcji Dyrektora IAS w Warszawie był realizowany nieprzerwanie na podstawie stosunku pracy w związku z powołaniem na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. Awanse z 21 września 2021 r. oraz 1 grudnia 2021 r. uzyskane były więc przez ww. osobę w okresie pełnienia służby (jako funkcjonariusz) na stanowisku starszego eksperta SCS, a nie na stanowisku dyrektora IAS, a w związku z tym wymagały sporządzenia wniosków. [str. 91-92]
Awanse Szefów KAS w kontrolowanym okresie odbywały się w przyspieszonym trybie, bez sporządzania rzetelnych uzasadnień. Wystąpił przypadek awansowania funkcjonariusza o osiem stopni służbowych w przeciągu 16 miesięcy, przy czym zapisany w ustawie o KAS standardowy czas dojścia ze stopnia starszego rachmistrza do stopnia młodszego inspektora powinien zająć 16 lat. Wszystkie awanse, w badanym przez NIK czasie, miały miejsce z pominięciem minimalnych okresów służby w danym stopniu, o których mowa w art. 197 ust. 1 ustawy Krajowej Administracji Skarbowej, natomiast przy zastosowaniu art. 197 ust. 4 i 4a ustawy o KAS, który przewiduje możliwość skrócenia tych okresów oraz awans o więcej niż jeden stopień.
Nie budzi wątpliwości, że przytoczone przepisy dopuszczają możliwość skrócenia okresu pełnienia służby w danym stopniu służbowym, którego upływ jest warunkiem awansu. Nie oznacza to jednak, że wyjątek, jakim jest skrócenie ww. okresu, może stać się regułą. W przypadku Szefa KAS pełniącego tę funkcję w okresie od 12 maja 2022 r. do 18 grudnia 2023 r., zdaniem NIK ww. przepisy były nadużywane. Ustawa o KAS uzależnia mianowanie na wyższy stopień służbowy m.in. od zajmowanego stanowiska służbowego, jednak sytuacja awansowania w okresie 16 miesięcy o osiem stopni służbowych, chociaż w typowym trybie (na podstawie art. 197 ust. 1 ustawy o KAS) powinno to zająć 16 lat, wskazuje na naruszenie ww. przepisów. Tak „przyśpieszone” awanse osoby pełniącej wysokie stanowisko w KAS nie realizują bowiem celów ww. przepisów, warunkujących skrócenie czasu pełnienia służby (jako warunku awansu) szczególnymi kwalifikacjami, umiejętnościami czy szczególnie uzasadnionymi przypadkami i nie uwzględniają tego, że określają one odstępstwo od podstawowych reguł awansowania. Skrócenie ww. okresów ma więc charakter wyjątkowy, tym samym nie powinno być de facto zwykłą praktyką, również w przypadku osób na kierowniczych stanowiskach w KAS.
Praktyka nadużywająca przepisy umożliwiające skrócenie czasu służby (jako warunku awansu) jest zjawiskiem nagannym i niezgodnym z ideą służby publicznej. Kluczowymi elementami tej idei jest zasada legalizmu oraz bezstronności oznaczającej niedopuszczanie do konfliktu między interesem publicznym a interesem prywatnym, oddzielenie interesu partykularnego (w tym własnego czy osobistego) od interesu ogólnospołecznego. Ponadto praktyka taka, zwłaszcza wobec ograniczonej dokumentacji uzasadniającej awanse, wskazuje, że awansy te nie uwzględniały podstawowych zasad awansowania pracowników/funkcjonariuszy, tj. transparentności, równości szans, racjonalności, określonych w Procedurze w sprawie mianowania na wyższy stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej z 2022 r. (§ 2 pkt 2). Co więcej, praktyka taka może być nagannie odbierana przez funkcjonariuszy SCS i innych pracowników KAS, jak również przez opinię publiczną.
NIK negatywnie oceniła takie stosowanie prawa, gdzie za dokonanymi zmianami formalnymi nie następują zmiany realne jako oczywiste następstwo zastosowanych przepisów, tj. gdy nie dochodzi zmiany zakresu obowiązków czy wykonywanych zadań, a jedynie formalnego przekształcenia stosunku pracy na służbowy. Podkreślić należy, że zajmowanie stanowiska kierowniczego i wykonywanie związanych z nim zadań zarządczych uniemożliwia zdobywanie kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, a także funkcjonariusz taki nie podlega ocenom na zasadach analogicznych z innymi funkcjonariuszami SCS. Zajmowanie wysokich stanowisk kierowniczych powinno wiązać się z przestrzeganiem najwyższych standardów procedowania dojścia do tych stanowisk czy awansowania w trakcie ich zajmowania. [str. 90-91]

Na siedem awansów Szefów KAS, tylko w dwóch sporządzono wnioski. Niemniej sposób redakcji wniosków (podanie szeregu faktów z licznych obszarów funkcjonowania KAS i z różnych okresów) uniemożliwiał wskazanie, które konkretnie fakty (zdobyta wiedza, doświadczenie) miały decydujące znaczenie dla mianowania na określony stopień służbowy w SCS. We wniosku o awans powinny być wykazane przede wszystkim fakty przemawiające za zasadnością awansu, które zaistniały w okresie od poprzedniego awansu. Wskazanie jedynie osiągnięć w okresie całego stażu pracy funkcjonariusza, także poza SCS (życiorysu zawodowego), choć pozostaje istotne i może mieć miejsce, nie powinno całkowicie determinować uzasadnienia wniosku. Również w toku kontroli NIK, nie przedstawiono konkretnych argumentów uzasadniających awanse Szefów KAS na kolejne stopnie.
Ponadto okoliczności wskazywane jako przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, pozostawiały wątpliwości czy zaszła podstawa do zastosowania każdego z przepisów (art. 197 ust. 1 i art. 197 ust. 4 ustawy o KAS). Z redakcji treści wniosku nie wynikało jednoznacznie w jakim zakresie dotyczą obydwu sytuacji, a w jakim odrębnie każdej z nich. W ocenie NIK, w przypadku, gdy wniosek dotyczy zarówno awansu w zakresie zmiany stopnia służbowego, jak i skrócenia okresu awansu, argumentacja przedstawiona we wniosku powinna w sposób wyczerpujący odnosić się odrębnie do każdej z tych dwóch kwestii. Czym innym jest bowiem wnioskowanie o podwyższenie stopnia służbowego, a czym innym dokonanie tego w sposób przyspieszony. Literalne przywołanie we wniosku, za przepisem art. 197 ust 4 pkt 1-3 ustawy o KAS, przesłanek warunkujących przyspieszony awans, bez ich szczegółowego uzasadnienia konkretnymi okolicznościami (faktami), jest działaniem nieprawidłowym. NIK nie znajduje uzasadnienia dla procedowania wniosków o skrócenie okresu odbycia służby w danym stopniu przedstawicieli najwyższego kierownictwa KAS w sposób odmienny od pozostałych funkcjonariuszy. [str. 92-96]

 

Za organizację Służby oraz politykę kadrową i szkoleniową odpowiada Szef KAS. Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej są odpowiedzialni za jej realizację na poziomie województw. Art. 37 ustawy o KAS wskazuje, że w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej.

Odpowiedzialność za realizację spraw organizacyjno-kadrowych została skonsolidowana na poziomie Szefa KAS i Ministra Finansów oraz DIAS. Zgodnie z art 145 ust 1 ustawy o KAS dyrektor izby administracji skarbowej pełni zadania kierownika jednostki organizacyjnej w stosunku do funkcjonariuszy w IAS oraz w podległych jednostkach, w tym w UCS, natomiast dla DIAS, dyrektora KSS, funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego Ministra Finansów zadania te pełni Szef KAS, zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o KAS.
W art 146 ust. 3 ustawy o KAS wskazano przypadki, w których DIAS, podejmując decyzje kadrowe w stosunku do funkcjonariuszy, zobowiązany jest do uzyskania stanowiska odpowiedniego naczelnika urzędu celno-skarbowego, co dotyczy zmiany warunków służby oraz uposażenia, zwolnienia ze służby oraz przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej KAS.
Do zadań Krajowej Szkoły Skarbowości należy w szczególności realizacja polityki szkoleniowej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, koordynacja działalności szkoleniowej KAS, opracowywanie systemu szkoleń, badanie i analizowanie potrzeb w zakresie rozwoju zawodowego kadr KAS oraz planowanie i organizacja zasadniczego kursu zawodowego SCS, szkoleń na pierwszy stopień w korpusie podoficerów oraz na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych.
Minister Finansów określił na lata 2017-2020 oraz na lata 2021-2024 Kierunki działania i rozwoju KAS uwzględniające obszary organizacji i polityki kadrowej (art. 7 ustawy o KAS). Celem uchwalonych kierunków działań jest zapewnienie skutecznej i efektywnej realizacji zadań KAS oraz określenie wskaźników monitorujących osiągnięcie zakładanych celów. Do 15 marca każdego roku Szef KAS jest zobowiązany do przedstawienia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych raportu ze stanu realizacji określonych w Kierunkach celów i działań, podjętych w poprzednim roku. Przygotowany przez Szefa KAS raport powinien zawierać informację o stopniu osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników oraz ewentualne propozycje działań.

Wprowadzone przez Szefa KAS rozwiązania w zakresie organizacji oraz zarządzania kadrami nie przyczyniły się w sposób istotny w okresie objętym kontrolą do poprawy wykonywania zadań, dla których kluczowa była rola Służby Celno-Skarbowej. Szef KAS, jak i w większości dyrektorzy izb administracji skarbowej, osiągnęli zaplanowane wartości mierników realizacji celów, dla wykonania których fundamentalne znaczenie miały działania funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej - w szczególności wskaźniki odnoszące się do reakcji organów KAS na zastrzeżenia dotyczące zgłoszeń, ujawnień z zakresu nadzoru rynku oraz średniego czasu obsługi zgłoszenia celnego wyliczanego w imporcie oraz w eksporcie. Niemniej wartości tych mierników nie uległy istotnej poprawie, pozostawały na zbliżonym poziomie od 2020 roku. W innych obszarach również nie nastąpiła jednoznacznie korzystna zmiana wykonywania zadań SCS - dla przykładu - wzrosła liczba kontroli celno-skarbowych wyrobów akcyzowych przeprowadzonych przez komórki kontroli celno-skarbowej oraz kontroli w trybie art. 46 Unijnego kodeksu celnego, natomiast spadła liczba kontroli celno-skarbowych wyrobów akcyzowych przeprowadzonych przez komórki kontroli rynku oraz liczba kontroli SENT.
Szef KAS zrealizował większość działań zawartych w Kierunkach działania i rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej oraz Programie Modernizacji Krajowej Administracji Skarbowej na lata 2020-2022 w zakresie organizacji i polityki kadrowej, jednak nie dysponował kluczowym z punktu widzenia zarządzania polityką kadrową i oceny skuteczności wdrożonych zmian systemem pomiaru efektywności pracy. Brak wdrożenia tych narzędzi zarządczych w znaczący sposób utrudnił optymalne prognozowanie etatów w Służbie Celno-Skarbowej.
Z uwagi na niewykonanie tego zadania oraz wystąpienie niekorzystnych zmian dotyczących fluktuacji kadr, w ocenie NIK nie można stwierdzić, że zrealizowane przez Szefa KAS w zakresie organizacji oraz zarządzania kadrami działania wpłynęły w okresie objętym kontrolą na efektywniejsze wykonywanie zadań przez Służbę Celno-Skarbową.
Szef KAS co do zasady prawidłowo, lecz nieskutecznie prowadził politykę kadrową dotyczącą SCS. Uposażenia w Służbie Celno-Skarbowej na przestrzeni lat 2019-2022 wzrosły średnio o 22 %, podjęto działania mające na celu ujednolicenie siatki płac, wzrosła liczba awansowanych w stopniu funkcjonariuszy. Niemniej fluktuacja funkcjonariuszy w całym okresie objętym kontrolą kształtowała się na wysokim poziomie 19,3 %. Również liczba wakatów na koniec 2022 r. była wyższa niż na koniec 2019 r. Działania mające na celu zmniejszenie liczby wakatów i poziomu fluktuacji funkcjonariuszy podjęto w zdecydowanej większości dopiero w 2021 r., tj. w roku w którym wystąpiły już negatywne zjawiska związane z wysokim poziomem rezygnacji funkcjonariuszy ze służby.
W okresie objętym kontrolą sukcesywnie malała liczba funkcjonariuszy, którzy byli zaangażowani w kontrole SENT. Na koniec I kwartału 2023 r. przedmiotowe zadania realizowało 542 funkcjonariuszy, tj. jedynie 38 % minimalnej zaplanowanej obsady na co, w ocenie NIK, wpływ miał brak monitorowania przez Szefa KAS polecenia kierowania w pierwszej kolejności funkcjonariuszy do zadań zarezerwowanych dla nich w ustawie o KAS. W toku kontroli Szef KAS nie wskazał jednoznacznie, dlaczego nie został zapewniony minimalny poziom etatów funkcjonariuszy SCS realizujących kontrole SENT, a przeciwnie, ich liczba sukcesywnie malała.
Prowadzone przez Szefa KAS działania przyczyniły się do zmniejszenia różnic w wysokości uposażenia funkcjonariuszy ogółem w poszczególnych izbach administracji skarbowej, jak również w każdej z kategorii stanowisk służbowych. Niemniej nie doprowadzono do zmniejszenia dysproporcji w jednostkach usytuowanych na wschodniej i zachodniej granicy państwa, a różnice te występowały zarówno na poziomie mnożników, jak i uposażeń brutto.
W ocenie NIK, za zasadne należy uznać zwiększenie liczby awansów w stopniu w izbach administracji skarbowej, co pozwoliło na zbliżenie średniej liczby awansów w stopniu, przypadającej na jednego funkcjonariusza pełniącego służbę w Ministerstwie Finansów i w izbach administracji skarbowej.
W obszarze kształtowania polityki kadrowej nie wprowadzono kluczowych z punktu widzenia oceny racjonalności działania Służby systemów pomiaru efektywności pracy i obciążenia pracą. W ocenie NIK, brak wdrożenia tych narzędzi zarządczych w znaczący sposób utrudnia optymalne prognozowanie etatów w Służbie Celno-Skarbowej.
Niektóre izby administracji skarbowej prowadziły własne analizy obciążenia pracą funkcjonariuszy, jednak były one oparte na różnych założeniach i tym samym nie dawały Szefowi KAS pełnego obrazu obciążenia pracą funkcjonariuszy i optymalnych narzędzi do kształtowania polityki kadrowej. Szef KAS podejmował próby wdrożenia takich systemów, niemniej nie zakończyły się one ustanowieniem i wprowadzeniem narzędzi zarządczych, jednolitych na poziomie KAS, w celu zapewnienia bieżącej oceny faktycznego wykorzystania potencjału oraz potrzeb etatowych zasobu kadrowego w grupie funkcjonariuszy. Przyjęte w momencie wprowadzania ustawy o KAS kluczowe rozwiązania organizacyjne nie uległy zmianie, a dokonywane w okresie kontroli zmiany nie miały charakteru systemowego, lecz były najczęściej inicjowane wnioskami dyrektorów izb administracji skarbowej.
Polityka kadrowa prowadzona przez Szefa KAS w Ministerstwie Finansów nie była ukierunkowana na optymalne wykorzystanie potencjału funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Szef KAS nie dysponował informacjami wskazującymi, jaki procent funkcjonariuszy wykonywał zadania zarezerwowane wyłącznie dla nich w ustawie o KAS. Nie realizowano też obowiązującego od 2017 r. polecenia Szefa KAS wskazującego na potrzebę kierowania funkcjonariuszy właśnie do tych zadań. Kierowanie funkcjonariuszy do zadań zarezerwowanych dla nich w ustawie o KAS ma szczególne znaczenie w sytuacji występowania znacznej liczby wakatów w komórkach realizujących zadania związane z kontrolą SENT lub kontrolą graniczną oraz jest podstawą racjonalnego wykorzystania zasobów kadrowych w grupie funkcjonariuszy.

Od 2020 r. kierownictwo Krajowej Administracji Skarbowej otrzymywało sygnalne informacje od kierowników jednostek organizacyjnych KAS o wzmożonym zainteresowaniu funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej odejściem ze służby, z powodu możliwości przejścia na emeryturę mundurową.
Na koniec 2022 r. uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego miało: 62,9 % funkcjonariuszy w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie, 44,4 % funkcjonariuszy pełniących służbę w Izbie we Wrocławiu, 37,3 % w Izbie w Warszawie. W Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie staż służby uprawniający do emerytury posiadało około 50 % funkcjonariuszy.
Działania Szefa KAS mające na celu ograniczenie liczby wakatów i poziomu fluktuacji funkcjonariuszy SCS zostały, w zdecydowanej większości, podjęte w 2021 r., tj. w roku, w którym poziom odejść osiągnął najwyższy poziom na przestrzeni kontrolowanego okresu. W ocenie NIK, działania te nie mogły przynieść efektu, gdyż nie miały charakteru działań zapobiegawczych, zaplanowanych w ramach polityki kadrowej dla KAS i realizowanych z wyprzedzeniem w celu niedopuszczenia do wystąpienia sytuacji niepożądanych w tych obszarach.
Liczba wakatów w latach 2020-2021 wzrosła w porównaniu do 2019 r., natomiast w 2022 r. nastąpiło zatrzymanie tej tendencji. Liczba wakatów na koniec 2022 r. była niższa niż na koniec roku 2020 i 2021, jednak nadal wyższa niż na koniec 2019 r. W liczbie nowo zatrudnionych funkcjonariuszy znaczny udział miały osoby przyjęte do służby w wyniku przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy. Przeniesienia funkcjonariuszy z innych służb mundurowych nie miały istotnego znaczenia dla zwiększenia stanu zatrudnienia w SCS. [str. 28-32]
W latach 2020-2022 przeciętne miesięczne uposażenie brutto na jednego pełnozatrudnionego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w porównaniu do 2019 r. wzrosło o 1408 zł, to jest o 22 %. W 2020 r. przeciętne miesięczne uposażenie wzrosło o 528 zł (o 8,2 %) i wyniosło 6924 zł, w 2021 r. wzrosło o 657 zł (o 9,5 %) i wyniosło 7581 zł, a w 2022 r. - o 223 zł (o 3 %), to jest do kwoty 7804 zł12.
W kontrolowanym okresie średnie miesięczne uposażenie funkcjonariuszy pełniących służbę w izbach administracji skarbowej zwiększyło się z kwoty 6906 zł za rok 2020 do 7599 zł w roku 2022, co stanowiło wzrost o 10 %. W porównaniu do roku 2019 średnie miesięczne uposażenie wyliczone dla roku 2022 wzrosło o 19,6 %. [str. 57-60].

 

Cały raport NIK: https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/23/008/